PT e Capitalismo de Estado

Cresce entre alguns analistas e economistas (simpáticos ao governo, inclusive) a impressão de que as operações de capitalização do BNDES pelo Tesouro Nacional (R$ 100 bi), a expansão dos bancos públicos e a esperada mega capitalização da Petrobrás não seriam medidas ocasionais, decorrentes ou da crise internacional ou de necessidades conjunturais (como o pré-sal), mas fariam parte de uma estratégia - semelhante de alguns países asiáticos - de construir no Brasil uma espécie de Capitalismo de Estado. Ou seja, uma economia capitalista, de mercado, mas com fortíssima presença do governo e não apenas naquilo que os liberais consideram essencial ou na regulação defendida pelos neokeynesianos.

Nessa economia, as estatais assumem um peso determinante, ao lado de grandes conglomerados privados. Na verdade, estatais e grandes conglomerados atuam lado a lado, de forma associativa e não concorrencial, pelo menos não no sentido que costumamos interpretar a concorrência - o de disputa e, em alguns casos, de eliminação do mercado.

É isto que sinalizaria, por exemplo, a intervenção do governo (via BNDES) para concentrar o negócio de carnes nas mãos do JBS e da Perdigão-Sadia, o negócio da telefonia nas mãos da Oi, o da celulose na Votorantim-Aracruz e o da petroquímica na Odebrecht-Braskem.

Se essa estratégia de alavancagem do crescimento vai dar certo ou não no Brasil não sei (para se igualar aos asiáticos faltaria uma mudança na política cambial e uma intervenção muito mais forte no sistema educacional), mas ela é bastante polêmica, tanto para a direita quanto para a esquerda. A direita pelos motivos óbvios. A esquerda porque trata-se de dinheiro público para e associação com conglomerados capitalistas. Como diferencial em relação aos asiáticos, entretanto, o governo do PT contrabalançaria essa aliança com a manutenção dos programas sociais e da estrutura de welfare state.

PS: este autor não está se posicionando, por ora, sobre a questão (que envolve não só um debate econômico, mas também ideológico), mas achou interessante apresentar a tese neste blog para que as pessoas reflitam sobre ela.

Poupança e crescimento ou crescimento e poupança?

A mídia e os analistas têm voltado à carga com críticas à baixa taxa de poupança do Brasil. A crença disseminada é de que o Brasil e os brasileiros (setor privado e público) precisam poupar mais (ou deixar de consumir) para investir e fazer o país crescer. É como um trabalhador que quer construir sua casa e se endivida. Se ele não poupar para pagar sua dívida, vai acabar tendo problemas...
O raciocínio é perfeito para um indivíduo, mas nem tudo que é correto para as finanças pessoais se aplica automaticamente a uma economia monetária como a capitalista. Uma empresa capitalista, quando pretende crescer, não deve necessariamente constituir poupança prévia - pode contrair empréstimos, se endividar, para investir e se expandir. Os seus investimentos financiados por dívida hoje é que gerarão os lucros e a poupança de amanhã. Como dizia o economista polonês Kalecki, o trabalhador gasta o que ganha e o capitalista ganha o que gasta.
Além disso, na economia capitalista, os agentes que poupam não são os mesmos que investem. De modo que o ato de poupar (ou de não gastar) não garante que haverá o correspondente investimento. Portanto, a alegada restrição de poupança para o crescimento não é trivial.
Mesmo nos países asiáticos, conhecidos por suas altas taxas de poupança e crescimento, não há suficiente evidência empírica em favor da tese de que a poupança causa o crescimento. Alguns estudos econométricos já realizados há algum tempo pelo economista Sebastian Edwards (ortodoxo, por sinal) mostram que a causalidade seria em sentido contrário: do crescimento para a poupança.
Independentemente da polêmica teórica, entretanto, é importante que baixemos à Terra para fazer a discussão. Será que, se aumentássemos a taxa de poupança no Brasil pela via do corte dos gastos públicos correntes (como defendido pela maioria dos analistas do mercado) obteríamos um maior crescimento? Provavelmente não, principalmente se o corte de gasto se aplicasse sobre os benefícios previdenciários e assistenciais, que são os responsáveis pela expansão da despesa pública federal nos últimos anos e também pela expansão da demanda e do PIB brasileiros.
É claro que investimentos em infra-estrutura são importantes para ampliar não somente o PIB corrente como também o potencial, mas elevar a poupança pública (ou tirá-la do negativo) não garante, por si só, que tais investimentos serão concretizados, como vimos no passado recentíssimo. É possível que a poupança pública só se torne positiva, por exemplo, com o maior crescimento da economia brasileira e dos investimentos, subvertendo a ordem dos fatores da teoria convencional. Esperemos para ver nos próximos anos o que ocorrerá.
PS: Lembrando que a taxa de poupança é expressa em proporção do PIB, de modo que posso elevá-la não pela ampliação da poupança, mas sim pela redução ou estagnação do PIB. Como o inverso também é verdadeiro: posso ter um tal círculo virtuoso que a poupança cresce significativamente, mas igual ou pouco menos do que o PIB, de modo que a taxa permanece estável ou em leve queda.

Os candidatos e o senso comum

É incrível o que a eleição (e a pressão do senso comum) não fazem com os candidatos. Na sabatina desta semana que passou na CNI, até a candidata Marina Silva saiu-se com a seguinte declaração: “Em política econômica não defendemos aventura, não podemos abrir mão da estabilidade econômica conquistada nos últimos 16 anos. Manter o câmbio flutuante é fundamental. É preciso pensar que o que fez o Brasil atravessar a crise foram o câmbio e as reservas. Também vamos dar continuidade às políticas de controle da inflação, que hoje é feita apenas com controle de juros e não com redução do gasto público", enfatizou.

Em resumo, a candidata do PV engrossou o coro à favor da manutenção do famoso tripé de política macroeconômica: câmbio flutuante, metas de inflação e "responsabilidade fiscal". Respeito quem acha que esse tripé virou cânone da economia, apesar de discordar, mas é triste ouvir essas coisas sendo repetidas por candidatos que, conhecedores ou não do assunto, falam qualquer coisa para agradar o mercado.

Respeito muito a trajetória da senadora Marina Silva, já tive oportunidade de escutar dela própria suas histórias de vida, mas não posso deixar de registrar meu desconforto de ver - principalmente uma pessoa como ela - fazer esse jogo. Não que seus adversários também não façam parecido.

Nas últimas semanas, Dilma também tem se esforçado para agradar ao mercado e disse que manterá o superávit primário em 3,3% do PIB para manter a dívida em queda, logo ela que um dia (em 2005) comparou a dupla superávit primário elevado e juros altos a "enxugar gelo". Em 2005 como agora, se dizia que era preciso aumentar o superávit primário para impedir os juros de aumentar. Talvez não seja exatamente o que está se fazendo agora, mas os argumentos são mais ou menos sempre os mesmos...

Diz-se, por exemplo, que a elevação do gasto público está por trás do recente repique inflacionário, mas ninguém apresenta um diagnóstico bem elaborado e técnico dos determinantes da inflação, mostrando econometricamente qual o peso que a política fiscal tem sobre a inflação comparada a outros fatores que, provavelmente, são mais importantes mas mais difíceis de enfrentar.

Diz-se, também, que é preciso fazer superávit primário de 3,3% do PIB para reduzir o endividamento sem qualquer definição de qual seria a meta de endividamento que vamos perseguir e sem qualquer cálculo preciso sobre qual o esforço fiscal necessário para atingir tal meta. Um cálculo simples mostra que, mesmo com taxa real de juros em 6% ao ano, mas a economia crescendo a 5%, é possível reduzir a dívida em 10 pontos porcentuais do PIB com superávit de só 2% - bem abaixo, portanto, dos 3,3%. Mas o superávit primário não é reduzido para este patamar porque isso é incompatível com o nível de liquidez da economia aceito pelo BC e, mais uma vez, caímos na polêmica sobre juros e inflação.

PS: Não citei Serra, mas evidentemente sua posição sobre o gasto público também reproduz o senso comum, apesar de suas críticas ao BC e ao câmbio.

A polêmica das reservas cambiais

Minha singela nota da semana passada perguntando e discutindo "o que explica a dívida pública" gerou um debate acalorado no blog do jornalista Fernando Rodrigues, que destacou a informação por mim apresentada de que as reservas cambiais já custaram R$ 175 bilhões aos cofres públicos desde 2003. A maioria dos leitores do blog do Fernando sequer teve o trabalho de ler o contexto no qual apresentei este número, que por sinal não é meu, mas do Banco Central (apenas tive o trabalho de fazer algumas somas), e só é publicado desde 2003 por causa de uma determinação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O propósito de apresentar o custo das reservas era provar que a dívida pública não cresce apenas por déficit público, como parece ser o senso comum disseminado no país. Provei que menos da metade do aumento do endividamento desde 2001 decorre de gastos (incluindo juros) maiores do que receitas. Atualmente, o principal fator por trás da emissão massiva de títulos públicos pelo BC são a política monetária e cambial.

Ressaltei que não estava discutindo até que ponto o atual nível de reservas era ou não o necessário - de fato essa não é uma discussão simples. Mas o custo dessa política é muito caro e precisa ser conhecido pela sociedade para que se faça um debate democrático sobre o assunto.

É muito diferente acumular reservas na China, onde o custo disso é baixíssimo (e o câmbio é quase-fixo), do que fazer o mesmo no Brasil, que tem uma das maiores taxas de juros do mundo e ainda sofre com a apreciação cambial.

Este blogueiro concorda que é muito difícil definir qual o ponto ideal das reservas, mas opina que o atual nível de reservas está acima do necessário para que o país se proteja de crises cambiais. Na prática, o governo só tem acumulado mais reservas (comprando dólares financiados por títulos públicos) porque precisa conter a queda do dólar. Esse é o resultado do atual des-regime cambial mundial.

O que parece cada vez mais evidente, inclusive para o governo, é que a política para enfrentar a supervalorização da moeda doméstica não pode se restringir à compra passiva de dólares, como faz o BC. Por isso, foi introduzido o IOF nas operações de bolsa e renda fixa com capital externo e por isso muitos economistas (tanto de situação quanto de oposição) vêem a necessidade de medidas complementares na área cambial.

É importante ter isso em mente porque, no futuro do pré-sal, a pressão cambial decorrente da entrada dos petro-dólares será ainda mais forte. Para resumir, só há uma forma de desatar esse nó: a taxa de juros continuar caindo. Nesse caso, o custo de acumular reservas ou manter um fundo soberano no exterior é bem menor, a liquidez da economia pode ser ampliada e o governo pode resgatar os títulos públicos em mercado. Sem queda de juros, fica difícil.

O que explica a dívida pública? Déficit ou...

Os manuais de economia costumam dizer que a dívida pública cresce quando o governo incorre em déficits. O raciocínio é simples: se eu gasto mais do que arrecado, preciso me endividar para cobrir o buraco. A emissão de títulos públicos é o mecanismo pelo qual o governo se financia: o banco compra um título do governo e, em troca, recebe o pagamento de juros por esse título.

O que os manuais não costumam ressaltar é que a dívida pública não se presta apenas ao financiamento de déficits. Ela também pode servir para a política monetária e para a política cambial.

Como pode servir para a política monetária? Quando o BC quer retirar reais de circulação da economia, ou porque acha que existem pressões inflacionárias ou porque simplesmente os bancos estão com sobra de dinheiro, ele emite títulos públicos. São as chamadas operações compromissadas. O BC troca títulos por reais, e a Viúva paga os juros.

E a política cambial? Quando o governo quer tentar evitar uma apreciação da taxa de câmbio (queda do dólar), ele vai ao mercado comprar dólares. Mas com quais reais compra esses dólares. Com os reais obtidos novamente por meio de operações compromissadas. A Viúva, mais uma vez, é que paga.

Bem, mas o que tem ocorrido no Brasil nos últimos anos? Os dados do BC mostram que a dívida pública interna cresceu de R$ 506 bilhões em 2001 para R$ 1,86 trilhão em 2009. A expansão da dívida foi, portanto, de R$ 1,36 trilhão.

Qual foi, no mesmo período o déficit nominal do setor público, ou seja, o déficit total, incluindo o custo dos juros? De acordo com o mesmo BC, o déficit foi de R$ 619 bilhões, ou seja, menos da metade da expansão nominal da dívida interna (lembrando que parte dos juros embutidos nos R$ 619 bilhões não se deve também ao componente fiscal).

O resíduo não explicado pelo déficit é de nada mais nada menos do que R$ 736 bilhões. A explicação para isso deve ser buscada, portanto, em outras esferas da política econômica que não a fiscal. É verdade que existem as chamadas operações para-fiscais do Tesouro, como as recentes operações com o BNDES, mas elas não explicam nem 20% dos R$ 736 bilhões.

A explicação tem de ser buscada nas políticas monetária e cambial, que fizeram as operações compromissadas crescer de algo próximo de zero em 2001 para R$ 454 bilhões em 2009. Ou seja, a dívida tem crescido não porque os gastos públicos crescem mais do que as receitas (o superávit primário acumulado desde 2002 soma R$ 567 bilhões), mas porque o BC passou a emitir títulos para conter a liquidez da economia e para comprar dólares.

As reservas cambiais são ativos do governo, mas seu rendimento é muito inferior (quando não negativo) ao que o governo paga de juros pelos títulos no mercado. O próprio BC explicita em seus balanços o custo de manutenção das reservas desde 2003. Este blogueiro teve o trabalho de abrir um por um dos balanços e eis qual resultado encontra: R$ 175 bilhões de prejuízo acumulado desde 2003 por conta das reservas cambiais.

Não estou discutindo aqui até que ponto era necessário adquirir reservas, nem se isso serviu ou não para controlar a taxa de câmbio. Como também não estou discutindo aqui se o BC não exagera em atender as demandas dos bancos por títulos públicos. Essa é outra conversa. Mas saibamos o custo dessas políticas, assim como sempre somos lembrados do custo de outras políticas públicas que implicam aumento de gasto.

Alguns pontos do debate

Cara amiga Lucieni, fico muito contente e agradecido com todas as suas colocações sobre a polêmica dos royalties. São posições bem fundamentadas como as da Lucieni, uma carioca da gema, que enriquecem o debate e permitem que a gente vá construindo um consenso. Vou destacar, portanto, alguns pontos de concordância e discordância:

1. Concordo que o principal foco do problema da distribuição de royalties está na esfera municipal e que poderíamos ter começado as mudanças por aí, mas infelizmente o governo estadual do Rio fez uma aliança com os municípios petrorentitas (Campos e cia) para que nenhuma regra atual fosse alterada.

2. Concordo também que se faça uma discussão mais ampla sobre outros royalties e inclusive sobre o ICMS, mas não acho que devamos esperar por uma reforma ampla que nunca ocorre e deixar de fazer as mudanças possíveis neste ano. Como não achava que devíamos ter desistido de aprovar a reforma tributária em 2009 só porque ela não era a ideal. As oportunidades aparecem e nós continuamos desperdiçando.

3. No caso do ICMS, além disso, acho que a mudança almejada é no sentido de torná-lo um imposto puramente sobre o consumo e não o contrário, como pleiteia o RJ. O justo e usual em todo o mundo é que impostos tipo IVA sejam aplicados sobre o consumo e retornem ao local onde vivem os cidadãos que pagaram por eles.

4. Por outro lado, há um mito sobre a magnitude das perdas do RJ com o ICMS dos combustíveis. Isso porque o RJ não é hoje o maior produtor de combustível e sim SP. Uma coisa é extração de petróleo, que não gera ICMS; outra é produção de combustível, esta sim tributada.

5. Outro problema é que, embora o ICMS dos combustíveis seja dos estados consumidores, o valor adicionado dos municípios com refinarias é o critério para divisão do ICMS entre as prefeituras, o que acaba reforçando a concentração de recursos em alguns municípios que também recebem royalties. O critério de distribuição do ICMS entre os municípios é tão ou mais grave que o dos royalties - vide Paulínea (SP).

6. É verdade que as práticas de má gestão não são prerrogativa de municípios bem remunerados com royalties ou com ICMS, mas o excesso de receitas pode sim incentivar o desperdício e a corrupção. Não sou eu que estou inventando isso. Existe toda uma literatura econômica internacional sobre isso, inclusive usando o case do Brasil (ver o recente paper da Fernanda Brollo com Roberto Perotti e o Guido Tabellini sobre "The Political Resource Curse"). E mais do que literatura: Campos é a prova viva disso.

7. As suas colocações sobre os critérios de aplicação dos royalties são muito importantes e de fato, como o Mateus Bandeira também havia assinalado em e-mail para mim nesta semana, esta é uma questão que não está se discutindo na atualidade. Eu acho que, embora parte dos recursos dos royalties devessem ser redistribuídos entre todos, a maior parte da receita hoje reservada a estados e municípios deveria ser destinada a um fundo nacional, como ficou definido para as receitas da União.

8. Porém, tenho dúvidas sobre a validade de se continuar proibindo o gasto dos royalties em despesas de pessoal. O espírito da proposta (incentivar investimentos) é correto, mas o resultado não deu muito certo. Além disso, se construímos escolas com os royalties, precisamos contratar professores e comprar material escolar. O problema é evitar desvios para outros gastos correntes "improdutivos".

9. Assino embaixo de suas críticas ao modo como os royalties estão sendo utilizados pelo governo do RJ, cobrindo despesas com inativos e pensionistas e não sendo capitalizados pelo fundo de previdência. Mas esse é o problema: o RJ tornou-se dependente em demasia dos royalties e hoje não pode sobreviver sem eles.

10. Isso é que está errado. Recomendo a todos lerem uma monografia do Nelson Leitão, auditor da Receita, que foi premiado pela Secretaria de Fazenda do Rio de Janeiro em 2009 por um trabalho sobre o gap tributário do ICMS, onde ele mostra como o RJ é um dos estados que menos explora as suas bases tributárias convencionais (excetuando combustíveis, energia e comunicações). Ou seja, a fartura de royalties fez os últimos governos do RJ a exagerarem nos benefícios fiscais, descuidando de sua arrecadação própria ou concentrando todo o esforço arrecadatório nas três bases mencionadas.

Os royalties (e o petróleo) pertencem ao Rio?

Como prometi, vou tratar agora do debate filosófico-jurídico-constitucional em torno da possibilidade de mudança nas regras de distribuição dos royalties. Vou fazer isso passo a passo, para tentar tornar a exposição um pouco mais didática:

1. Em primeiro lugar, ao contrário do que tem sido dito por algumas autoridades fluminenses, o petróleo de mar (e até mesmo o de terra) pertence à União de acordo com o artigo 20 da Constituição. Poderia não ser assim: na maioria das federações descentralizadas, o petróleo em terra pertence ao estado/província (vide exemplo da Argentina e Canadá). Mas em nenhum lugar do mundo o petróleo além de 12 milhas da costa pertence a estado/província. Ou seja, não há dúvida nem constitucional nem conceitual de qualquer espécie de que petróleo produzido em alto mar é propriedade da União.

2. Em segundo lugar, como extensão da nossa primeira constatação, temos de dizer que os royalties do petróleo pertencem também à União. Isso tem a ver com a definição de royalties como uma das formas mais antigas de pagamento de direitos e propriedade. A palavra vem do inglês "royal", que significa "da realeza" ou "pertencente ao rei" e foi empregada, originalmente, para designar o direito que o rei tinha de receber pagamentos pelo uso de minerais em suas terras. E quem é o rei ou proprietário no caso do petróleo brasileiro? A União.

3. Ou seja, ao contrário do que se imagina, os royalties não são um pagamento compensatório por danos ambientais ou de outra natureza. Se fosse assim, como bem assinala Rodrigo Serra, estudioso do Rio, outras atividades econômicas geradoras de impactos ambientais também estariam sujeitas ao pagamento de royalties. Mas não estão, porque, repetindo, os royalties são uma indenização pela extração de um recurso natural finito pertencente à União e, por extensão, à sociedade brasileira. No Alaska, por exemplo, os royalties são pagos diretamente à população.

4. Em terceiro lugar, a Constituição brasileira determina (também no artigo 20) que parte dos royalties seja transferida da União para estados e municípios, de acordo com regras definidas em legislação ordinária. Ou seja, não há nada de inconstitucional em mudar as regras de distribuição por lei; muito pelo contrário, as leis que tratam da partilha dos royalties existem desde antes da Constituição e já foram alteradas depois da Constituição, com efeitos imediatos, sem que ninguém tenha questionado sua constitucionalidade.

5. Por que, no caso atual da emenda Ibsen, haveria alguma inconstitucionalidade? A redação do parágrafo primeiro da Constituição assegura aos estados e municípios "participação na exploração do petróleo nos limites do seu respectivo território, mar continental ou plataforma continental". Ou seja, o texto sugere, embora de forma não tão clara, que alguns estados e municípios produtores e confrontantes teriam direitos especiais. Dessa forma, a lei precisaria reservar a estes estados e municípios uma fatia especial, que poderia ser 90% como na atual legislação, 60% como em legislações mais antigas, mas nunca 0% como na emenda Ibsen. Essa é uma interpretação possível e plausível.

6. A definição de qual estado tem direito especial a royalties gerados pela produção na plataforma continental, entretanto, não é trivial nem direta como no caso da produção em terra. Depende de qual critério geográfico se adote para determinar se um campo de petróleo está na área de confrontação de A ou B. A legislação de 1985-1986, anterior à própria Constituição, definiu que essa delimitação ocorreria por meio de projeções ortogonais sobre a plataforma continental. Esse critério é totalmente arbitrário e, se for (como pode ser) alterado a qualquer tempo, gerará uma outra delimitação da plataforma continental, sem que isso esteja ferindo a Constituição.

7. O bom senso, portanto, recomenda que, pelo alto grau de arbitrariedade que existe por trás da escolha do tipo de projeção adotada, este critério não seja o mais importante na definição das regras e distribuição dos royalties, como é hoje pela Lei do Petróleo. Seria preciso pensar em outros critérios mais diretamente relacionados aos impactos sócio-econômicos da atividade petrolífera para nortear a distribuição de royalties entre estados e municípios. Por outro lado, não há nada de inconstitucional em ampliar a fatia dos recursos que desde 1985-1986 é distribuída entre todos os estados e municípios da federação brasileira por intermédio do fundo especial do petróleo.

8. Em resumo, para concluir, é possível e desejável que se encontre um meio termo entre o estabelecido pela legislação atual (95% reservado para estados confrontantes) e a emenda Ibsen (100% via FPM e FPE).